江苏****装饰设计道具有限公司与***市******镇人民政府行政确认一审行政判决书
**县人民法院
行政判决书
（2015）***初字第*****号
原告江苏****装饰设计道具有限公司，住所地*******。
法定代表人陈**，总经理。
委托代理人吴少博，北京吴少博律师事务所律师。
被告***市******镇人民政府，住所地***市**********村。
法定代表人**，镇长。
委托代理人朱***，江苏**律师事务所律师。
原告江苏****装饰设计道具有限公司（以下简称“****装饰公司”）诉被告***市******镇人民政府（以下简称“***镇政府”）要求确认行政强制拆除行为违法一案，本院于2015年6月18日立案受理后，依法向被告***镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭分别于2015年8月11日、8月31日两次公开开庭进行了审理。原告****装饰公司的法定代表人陈**及委托代理人吴少博，被告***镇政府的法定代表人曹**及委托代理人朱**到庭参加了第一次庭审，原告****装饰公司的委托代理人吴少博，被告***镇政府的行政负责人倪**及委托代理人朱**到庭参加了第二次庭审。因本案在本地区影响重大，其他系列案件又均涉及赔偿问题本院多次组织协商，经本院院长批准，暂停计算审限。本案现已审理终结。
2015年4月21日，被告***镇政府作出张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书，责令原告****装饰公司的法定代表人陈**于2015年4月25日前自行拆除其擅自建设的违章厂房；同时告知若其逾期不拆除，被告***镇政府将依法帮助拆除。陈**未在该决定书指定期限内拆除，被告***镇政府于同年5月29日组织人员拆除了案涉厂房。
原告****装饰公司诉称，原告因*******政府集中招商引资，签约入驻位于***镇***村工业园区，注册资本2000万元，于2014年10月21日领取营业执照。原告与**********镇塘坊村村民委员会签订一份用地转租协议，租用了原****纺织品有限公司租用的工业用地，该地块已经缴纳了土地使用配套费，原告承租后在园区内建立了厂房和配套设施，自建立以来，原告一直合法经营，依法纳税。2015年5月29日，被告工作人员指挥大量不明身份的人员、车辆对原告位于***区***镇**工业园区******厂区内的厂房进行了强行拆除，原告认为被告的强制拆除行为严重违法，理由如下：1、被告的强制拆除行为存在严重的程序违法。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。该法第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。事实上，在被告于2015年5月29日对原告房屋实施强制拆除之前，原告仅于2015年4月17日和4月21日收到被告发出的张政责拆告字*****号责令限期拆除违法建筑事先告知书以及*政责拆决字[****号责令限期拆除违法建筑决定书，而从未收到被告作出的关于强制拆除的催告通知书和强制执行决定，并且被告从未告知原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利以及期限。被告在未向原告下发强制拆除通知的情况下进行强制拆除行为，剥夺了原告陈述、申辩等权利，属于严重的程序违法；2、被告主张的强制拆除事实依据存在认定错误，因此强制拆除的行为违法。原告系响应***区政府集中招商引资政策，投入巨资在****镇**村工业园区设立企业，期间，***镇**村村委会与原告签订的合同中约定村委会协助原告办理好项目报批手续。2014年11月7日，***镇政府出具证明，确认原告公司所属土地为建设用地，原告在自己具有合法使用权的土地上自建厂房，后依法取得营业执照，合法经营，依法纳税，期间没有任何部门告知原告的建房行为违法，所建房屋是违法建筑，现被告以原告房屋属于违法建筑为由进行强制拆除，这一认定与事实严重不符，原告企业系刚设立不久，规划审批手续尚在办理之中，且原告厂房位于区政府专门设立的工业园区内，根本不存在“严重影响村庄、集镇规划”的情形。被告在未经全面调查、收集原告违法证据的情况下直接认定原告的厂房为违法建筑，并进行违法强制拆除，其行为严重偏离事实，违反了依法行政、合理行政的原则。综上，为了维护原告自身的合法权益，特向法院提起本次诉讼，请求法院判决确认被告于2015年5月29日强制拆除原告厂房的行为违法。
原告****装饰公司提供的证据：
1、企业法人营业执照；
2、组织机构代码证；
3、税务登记证、地税回单；
4、建设工程施工合同、补充协议、施工合同、工程款发票；
证据1-4证明****装饰公司系本案适格原告。
5、通发改登记备案[****号企业投资项目备案通知书;
6、通国土依复[*****号政府信息公开申请答复书;
7、***市***区****镇人民政府向原告出具的证明；
8、用地转租协议书；
9、承诺书；
10、用地协议书；
证据5-10证明原告厂房所在土地系集体土地，土地权属为***镇塘坊村组集体所有，原告经*******发改委审核备案，与***村村委会达成协议，租赁**村（十五组、二十五组）集体所有的土地作为原告的经营用地。原告在具有合法使用权的土地上建设厂房，因历史遗留问题尚未取得建设工程审批手续，不应简单认定为违法建筑。
11、张政责拆决字[2015]0**号责令限期拆除违法建筑决定书,证明被告作出的责令限期拆除违法建筑决定书没有事先告知原告有陈述申辩的权利，也没有告知原告可以申请复议和诉讼的权利，存在严重程序违法。
12、出庭证人王**、夏*、刘**的证言，证明被告仅作出责令限期拆除违法建筑决定书，没有经过催告、作出强制拆除决定的情况下，就进行强制拆除，违反法定强制拆除程序。
13、涉案房屋原状、拆除后现状照片；
14、强制拆除现场视频光盘；
证据13、14证明被告的违法强制拆除行为造成原告房屋损毁，涉案建筑内合法财物未及时搬出造成严重损失。
15、（2015）东行初字第***号行政案件受理通知书、举证告知书，证明在被告强制拆除涉案建筑前原告的法定代表人陈**已经向法院提起确认限期拆除违法建筑决定书违法之诉。
16、***镇人民政府工作人员在强制拆除时向原告出具的证明，证明强制拆除事实。
被告***镇政府辩称，1、涉案违法建筑系在原告公司设立之前开始建设，建设主体为陈**，故原告不具有提起该行政诉讼的原告主体资格；2、涉案建筑未经规划审批、未取得建设规划许可，系违法建筑，依法应当拆除，对此被告经调查后作出责令限期拆除违法建筑的决定。原告及陈**在被告送达限期拆除违法建筑决定书后，均明确表示同意拆除。被告对案涉违法建筑的拆除行为属于在违法建设主体同意情况下帮助拆除的行为，故不存在违法之处。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告***镇政府提供的证据：
1、*******镇人民政府责令限期拆除违法建筑事先告知书及送达回执，证明被告就所作出的责令限期拆除决定事先进行了告知。
2、张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书及送达回执，证明涉案建筑为违法建筑，被告作出责令限期拆除决定。
3、****纺织品有限公司与陈**签订的房产转让及土地租赁转让合同，证明建设违法建筑的主体为陈**，并非原告。
4、***镇人民政府调查询问笔录，证明违法建筑建造的时间系在原告成立之前。
5、原告营业执照，证明原告的设立时间。
6、视频资料，证明陈**同意拆除违法建筑，对被告的拆除行为没有异议。
7、出庭证人印**、杨**的证言，证明被告系帮拆。
8、******政府关于同意《******镇（**科技产业园南区）总体规划（2011-2030）》的批复、***市*****镇（***科技产业园南区）（2011-2030）总体规划图，证明涉案被拆除房屋所在地块位于乡村规划区内。
对原告****装饰公司提供的证据，被告***镇政府质证认为：对证据1-3真实性无异议，证明原告成立时间是2014年8月11日，在涉案房屋开始建设时原告还未成立，因此原告并非违法建筑的建设主体，原告主体不适格；对证据4的真实性有异议，原告成立时间是2014年8月11日，按照证人夏某的陈述，是先签合同后施工，涉案工程开工时间是2014年4月，原告当时还未成立，不可能与他人签订施工合同，且建筑业统一发票的收款方为夏某，而非***建筑安装工程有限公司，故建设工程施工合同、补充协议、施工合同均是虚假的，建筑发票与本案无关；对证据5的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，该备案通知书上明确告知项目用地管理要另行向国土部门申报并以国土部门依法核定的用地规模为准，同时告知凭本备案通知书到国土、规划、环保等部门办理好相关手续后才可开工建设，该份文件的作出时间是2014年10月23日，原告违法建设时间是2014年4月；对证据6的真实性无异议，说明涉案土地性质为集体土地，不能达到原告的其他证明目的；对证据7，该份证明加盖的***镇人民政府的公章是真实的，但证明原告厂房所在土地属于建设用地不是事实，是否属于建设用地应当由土地管理部门进行认定；对证据8-10的真实性无法确认，该三份证据与本案无关，需要指出的是，原告于2014年12月1日与****镇塘坊村村委会签订用地转租协议，但违法建筑的开建时间是在2014年4月；对证据11的真实性无异议；对证据12，因三位证人与原告之间均存在利害关系，且原告代理人在询问证人时，均将2015年5月29日的拆迁行为定性为强制拆除，以此基础作诱导式发问，故对其证言效力不予认可。王建林的证言能证明双方就拆除进行过协商，无论是陈**还是原告均同意自行拆除消防、电力等设施，对被告的帮拆并无异议。夏某的证言均与事实不符，如关于合同签订时间，夏某认为是在开工前，但是开工前原告并不存在；对证据13的真实性无法确认；对证据14视频的真实性无法确认，该视频中没有任何强制拆除的内容，双方存在协商过程，作为陈**也同意拆除，只是要求被告另外为其安排一块地；对证据15的真实性无异议；对证据16的真实性无异议，该文件系双方的帮拆协议。
对被告***镇政府提供的证据，原告****装饰公司提出质证意见如下：证据1中的责令限期拆除违法建筑事先告知书不能达到被告的出证目的，该告知书的被送达人是陈**，但原告****装饰公司在2015年4月17日之前已经注册成立，并为案涉土地的使用权人。对送达回执的真实性不予认可；证据2中的责令限期拆除违法建筑决定书将陈**作为当事人是错误的，该决定书未告知原告相关救济途径及权利，被告依据该决定书强制拆除了原告房屋违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。对送达回执的真实性不予认可；对证据3的真实性予以认可，但不认可被告的出证目的，该证据能够证明涉案土地、房屋属于原告****装饰公司所有；对证据4的真实性不予认可；对证据5的真实性予以认可，但不认可被告的出证目的；对证据6来源的合法性不予认可，该份证据不能证明被告系帮助陈**或者原告拆除涉案房屋，相反能够证明被告利用威逼恐吓的方式强迫陈**同意拆除涉案房屋；对证据7，两位证人系被告下属***园区执法队工作人员，与被告存在领导与被领导的关系，证言效力有待商榷，且不能达到被告的证明目的，相反说明陈**及厂里工作人员并非同意被告的拆除行为；证据8与本案无关。
经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下确认：
原告****装饰公司提交的证据可证明：1、****装饰公司具备提起诉讼的原告主体资格；2、涉案建筑系由被告组织人员拆除。对证据证明的以上事实，本院予以确认。
被告***镇政府提交的证据可证明：1、被告在拆除涉案建筑前向陈**作出责令限期拆除违法建筑决定书；2、涉案建筑未取得规划许可；3、被告组织人员对案涉厂房实施拆除。对证据证明以上事实的证据效力，本院予以确认。
经审理查明，2015年4月21日，被告***镇政府作出张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书，认为陈**于2014年4月在***镇塘坊村北园区地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设违章厂房钢混结构总体三层、局部四层，48×115=5520㎡的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令陈**于2015年4月25日前自行拆除上述违法建筑。同时，被告告知陈**若其逾期不拆除，被告将依法帮助拆除。陈**不服该决定，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。2015年5月29日，被告***镇政府组织人员，对上述限期拆除违法建筑决定书所涉厂房实施拆除。
另查明，陈**诉***镇政府城乡规划行政处罚一案，本院于2016年3月31日作出（2015）东行初字第00249号行政判决书，判决撤销被告***镇政府作出的张政责拆决字[2015]028号责令限期拆除违法建筑决定书。上述判决书送达后，各方当事人对该判决均未提起上诉，该判决已经生效。在该案中，本院查明案涉被拆除厂房位于********、村庄规划区内，该厂房建设未办理相关审批手续。2015年4月9日，*****人民政府对**科技产业园下发土地例行督察自查问题图斑拆除复耕交办通知书，要求**科技产业园拆除复耕图斑47宗，须在2015年5月20日前以锡通科技产业园上报的落实拆除复耕时间节点拆除复耕到位等。案涉厂房在上述图斑范围。
还查明，2007年6月8日，****纺织品有限公司与**********镇塘坊村村民委员会签订用地协议书，2013年12月2日，***纺织品有限公司（合同甲方）与陈**（合同乙方）签订房产转让及土地租赁转让合同，约定“甲方将位于***市***区***镇塘坊村15组区域内的一宗地四至为东至东围墙外河半河；南至南水利灌溉河（包括厂区南外围水泥路）；西至西水利灌渠河外水泥路边（含水利灌渠河）；北至厂区后围墙外2米区域，占地面积为33.7亩土地租赁使用权、地上建筑物、构筑物、附着物转让给陈**无限期所有权”。2014年12月1日，***市***区***镇塘坊村村民委员会（合同甲方）与原告****装饰公司（合同乙方）签订用地转租协议书，载明“经双方充分协商并征求******纺织品有限公司意见，甲方同意将原******纺织品有限公司租用的土地33.7亩转租给乙方使用。”原告****装饰公司于2014年8月11日成立，法定代表人为陈**，经营范围为“道具、家具研发、设计；木质家具、金属家具、工艺美术品生产、加工、销售；建筑装修装饰工程施工（凭资质证书经营）；室内装饰材料销售；自营和代理各类商品和技术的进出口业务（国家限定或禁止企业经营的商品和技术除外）”。
再查明，2015年1月8日，***市国土资源局作出通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书，认为案外人沈**（******纺织品有限公司法定代表人）未经批准，非法占用坐落于***镇塘坊村15组5523平方米土地进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划4918平方米（基本农田），符合土地利用总体规划605平方米。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定处罚如下：责令沈**退还非法占用的5523平方米土地，限其在接到该处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的4918平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施。案外人沈**未对该行政处罚决定书申请行政复议或提起行政诉讼。2015年5月6日，***市国土资源局作出通土资送[2015]683028号非法财物移交书，将通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书决定没收的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施移交***区财政局。
2016年2月29日，本院在现场勘察过程中，经原告工作人员、被告***镇人民政府工作人员以及***市国土资源局***分局工作人员现场确认，案涉责令限期拆除违法建筑决定所涉建筑物与通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书所涉建筑系同一建筑。***市国土资源局***分局工作人员向本院说明，通土资罚[2015]683058号行政处罚决定书决定没收的605平方米土地上新建的建筑物和其他设施实际为水泥固化场地，属于其他设施。
本案审理中，***市***区土地例行督察工作领导小组办公室向本院出具情况说明，情况说明中陈述，2015年***市接受了第二轮国家土地例行督察，督察核查的对象为2014年年度土地遥感监测图斑。对核查发现的违法用地必须限期整改到位，拆除复耕是整改的主要途径之一。对违法用地图斑，***区委、区政府根据***市委、市政府整改工作部署，对照国家土地督察南京局整改验收标准和要求，依照国家相关法律法规及政策，对相关图斑采取行政措施交办各镇区、街道具体组织拆除复耕。在2015年土地例行督察迎查整改期间，***区共拆除违法用地图斑282个，拆除建、构筑物40.7万平方米，实现复耕土地1110.1亩，***市的各县、市、区也普遍采取了类似的拆除复耕工作。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告***镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区的乡、村庄规划区内发生的违反城乡规划管理的建设行为具有作出行政处罚并予以强制执行的职权。
本案的争议焦点：1、****装饰公司是否具备提起本起行政诉讼的原告主体资格？2、被告***镇政府对案涉建筑实施的拆除行为是否合法？
一、关于****装饰公司是否具备提起本起行政诉讼的原告主体资格的问题，即涉案建筑的建设主体是****装饰公司，还是陈**个人，****装饰公司与被诉行政行为之间是否具有利害关系？被告***镇政府认为，陈**是被告作出涉案限期拆除违法建筑决定的相对人，其不服该决定，已经作为原告向法院提起行政诉讼，且涉案违法建筑开始建造的时间早于原告成立的时间，故涉案建筑的建设主体是陈**个人，****装饰公司不具备本案的原告主体资格。对此，本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然被告***镇政府针对涉案建筑以陈**为相对人作出限期拆除违法建筑决定，但向***市***区发改委申请“木制道具、家具研发、设计、生产项目”项目备案的主体系****装饰公司；与***镇塘坊村村民委员会签订用地转租协议的主体系****装饰公司；涉案建筑的工程款付款单位为****装饰公司；且涉案厂房在被拆除前系由****装饰公司作为其日常生产经营所用，故涉案建筑的建设主体系****装饰公司，而非陈**个人，被告***镇政府认定陈**系涉案建筑的建设主体，向其作出限期拆除违法建设决定书，缺乏事实依据，对此，本院作出的（2015）东行初字第00249号行政判决书也已经作出了认定。原告****装饰公司作为涉案建筑的建设人，其在涉案建筑被拆除、权益受到侵害的情况下，当然具备本起行政诉讼的原告主体资格。
二、关于被告***镇政府对案涉建筑实施的拆除行为是否合法的问题。
第一，***镇政府实施的拆除行为是否构成“帮拆”？被告主张其系取得原告的同意后对案涉违法建筑予以帮助拆除，故其拆除行为合法。对此本院认为，首先，从被告***镇政府向陈**作出涉案限期拆除违法建筑决定书来看,该决定书的尾部载明：“逾期不拆除的，本机关将依法帮助拆除。”陈**收到该决定书后，即向本院提起了行政诉讼，要求撤销该决定，可见陈**已经积极地行使诉权以达到权利救济之目的。这反映出原告的法定代表人陈**内心并不愿意拆除涉案建筑的真实想法，所以更谈不上同意被告张山镇政府帮助其拆除。被告***镇政府在责令限期拆除决定书中采用“帮助拆除”一词，无非是为了规避或者减轻其法律责任，其所称的帮助拆除之说，根本不能成立；其次，案涉建筑系原告日常生产经营所用厂房，拆除该建筑无疑将造成原告的重大经济损失，被告***镇政府既未接到原告的委托，也未与原告协商一致，且在拆除该建筑的损失未得到妥善处理的情况下即行拆除，其实施的拆除行为显然是违背原告意志的。涉案建筑的拆除人员、机械均由被告组织或者提供，原告不仅未参与拆除行为，反而采取了要求拆除人员签名，保留证据等措施以表达其不同意拆除之意。可见，被告***镇政府所实施的涉案拆除行为并不构成帮拆，而是违背原告意志的强制拆除行为；再次，在被告就案涉厂房作出限期拆除决定后，原告将厂房内的消防、电力等设施搬离并拆除门窗行为，属于为减少财产损失采取的合理措施；原告未阻拦被告的施工人员进场，也是公民及企业法人在面对公权力时保持克制态度的体现，并不能由此推定原告同意被告拆除其他房屋。被告认为原告准许其组织的施工人员进场并已将厂房的门窗等设施自行拆除等行为即表明其同意被告拆除案涉厂房的主张不能成立。综上，对被告***镇政府认为系经原告同意后帮助拆除案涉厂房的主张，本院不予采信。
第二，被告***镇实施的强制拆除行为是否合法？首先，被告***镇政府据以实施拆除行为的依据责令限期拆除违法建筑决定书已被本院判决予以撤销，皮之不存，毛将焉附？故其所实施的拆除行为事实依据不足。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条对具有行政强制执行权的行政机关，强制执行其所作行政决定的程序作出明确规定。行政机关作出强制性执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，听取当事人的陈述、申辩。当事人经催告仍不履行行政决定或者在催告期内有转移或者隐匿财产的行为，行政机关应作出强制执行决定。行政机关所作强制执行决定应依法向当事人送达。同时，该法第四十四条规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告***镇政府在强制拆除涉案建筑前未履行公告等程序，并且在陈**已经对案涉限期拆除决定提起行政诉讼后实施了强制拆除的行为，故其实施的涉案拆除行为程序违法。
综上所述，被告***镇政府强制拆除原告****装饰公司厂房的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告***市***区***镇人民政府拆除原告江苏****装饰设计道具有限公司位于***市***区***镇塘坊村15组厂房的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告***市***区***镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向***市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省***市中级人民法院（该院开户行：中国*******支行，帐号：47×××82，户名：***财政局）。
审判长 陆**
代理审判员 张**
人民陪审员 吴**
二〇一六年五月二十五日
书记员 陆**
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